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1951年创刊 国家档案局主管

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承包地确权档案业务指导工作思路

随着全国农村土地承包经营权确权登记颁证(以下简称“承包地确权”)工作深入开展,各地工作过程中形成的文件材料不断增多,归档文件材料的收集和整理工作已提到日程。档案行政管理部门只有充分认识到承包地确权档案的重要性,增强责任意识,站在巩固农村基本经营制度、增强农村发展活力、保障农民财产性收入等高度,才能找到做好承包地确权档案指导工作的切入点和有效方法,助力农村土地承包管理部门做好文件材料的收集归档和档案管理工作,为维护农民土地承包权益、保障农村土地顺畅流转、化解土地矛盾纠纷等留存好原始凭证。

熟悉业务流程,明确指导思路

开展档案业务指导工作首先要熟悉相关行业职能任务、业务知识和工作内容。承包地确权是一项系统工程,做好档案业务指导工作,必须了解和熟悉承包地确权工作的业务流程。2014年年初,农业部下发《农村土地承包经营权调查规程》,规定了农村土地承包经营权调查规程、要素编码规则、确权登记数据库规范3个行业标准,对承包地确权工作的调查任务、调查步骤、区域界线、资料准备、调查内容登记表册、测量工具、现场指界、具体地块测量、调查表填写、实测结果审核公示、数据库和信息系统建设、成果整理、发包方与承包方及承包合同和农村土地承包经营权证(登记簿)编码规则等都作出系统规范。为加强管理和有效利用承包地确权档案,2014年11月,农业部、国家档案局联合印发《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》(以下简称《管理办法》),对承包地确权工作的组织领导、工作保障、内容分类、保管利用、信息化管理等方面提出系统要求。2015年年初,农业部等7部委联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,将“开展土地承包档案资料清查、开展土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记簿、颁发土地承包经营权证书、推进信息应用平台建设、建立健全档案管理制度”列为全国承包地确权重点抓好的工作任务。档案业务指导人员,只有将上述文件作为“工作法典”,系统地、反复地学习,充分认识承包地确权工作的重要意义,明确承包地确权工作任务、工作流程与每一个工作结点的具体内容,深刻理解承包地确权档案工作主旨,才能明确工作内容、指导思路,顺利地开展指导工作,否则将无法与土地承包管理部门人员进行交流,更无法深入开展档案指导工作。只有站在农业部门角度去思考本地承包地确权工作中每一环节应形成什么样的文件材料,在形成时应该注意哪些问题,哪些文件材料需要系统收集,文件载体的具体要求及何时开展归档立卷工作等诸多问题,才能在指导过程中发现土地承包管理部门在文件形成、收集和管理工作中的疏漏,对被指导单位提出准确而又中肯的指导建议,才能确定正确的指导思路,使被指导单位接纳和重视指导意见,将指导工作落到实处。

确定归档范围,做好前端控制

实际工作中,各地都存在着承包地确权文件材料管理松散的现象,这势必会影响承包地确权档案的齐全性、完整性和系统性。档案业务指导人员应从3个方面入手,提高归档文件材料收全率。

1.强化收集意识

文件材料收集工作是档案整体工作的起点,这项工作做不好,承包地确权档案的归档、整理、保管、鉴定、统计和利用等工作就无从谈起。将承包地确权工作各个时期、各个环节的文件材料收集全,才能保障承包地确权工作的连续性及归档文件材料的完整性,才能提高承包地确权档案的利用价值。承包地确权档案工作的工作对象主要是乡镇与村级工作人员,一定要考虑到他们对档案工作的熟悉程度,要向他们说明提前开展收集工作的重要性。只有基层人员树立起文件材料收集意识,认识到收集工作是后续所有工作的基础,才能将档案收集工作真正开展起来。

2.明确收集范围

文件材料归档范围是收集工作的依据和凭证。《管理办法》以附件形式对承包地确权文件材料的归档范围和保管期限进行了明确界定。各地要按照《管理办法》要求,依据确权工作流程、具体要求和步骤,编制本地区承包地确权文件材料归档范围和保管期限表,用以指导本地区承包地确权文件材料的收集和管理工作。承包地确权文件材料归档范围和保管期限表的编制,应结合本地承包地确权工作实际,不能完全照抄照搬《管理办法》,更不能完全借鉴其他地方的情况。只有参照本地实际情况明确归档范围,才能让农业部门在实际工作中有所遵循,明确工作思路和收集范围,从而有序规范地开展和完成好收集归档工作。

3.做好前端控制工作

把控文件材料形成要求是保证归档文件齐全完整、真实有效的最好途径。以吉林省为例,全省试点工作开展以来,各试点地区形成的文件材料五花八门,特别是2013年以前的试点县区,由于处于摸索试验阶段,入户调查都调查什么内容、怎样开展调查工作、以户为单位还是以组社为单位调查;如何测绘,是否需要现场指界,现场指界需要履行什么手续等,各试点县区没有统一做法,形成材料自然不一,造成确定归档范围难的同时,也给确权工作留下隐患。许多应该留有凭证性文件材料的重要环节都被忽略,诸如入户调查表不分户,一张大表把全屯全社的内容都笼统填进去,每个农户户籍信息和地块情况摸底不清晰、不全面;现场指界不履行签字手续。这两种情况没有现场白纸黑字作证明,一旦发生纠纷必须返工重新测量。为防止出现此类情况,各级档案行政管理部门要及时提醒当地承包地确权工作部门结合调查任务、调查步骤、现场指界、具体地块测量、调查表填写、实测结果审核公示等要求,统一承包地确权工作文书格式。如在测绘图纸输出时,对出图单位、制图人的法律责任、图纸的法律效力、图纸的印制材料等作出明确要求;建议统一合同、台账文本,确定承包地确权工作各流程必形成文书填写要求。这样才能保障承包地确权工作形成的全部档案能够真实完整地记录承包地确权工作实际,才能真正为维护承包地确权成果服务,真正为保障农民切身利益服务。

4.强调同步分类收集

建议采取分类收集的方法,将承包地确权文件划分为综合管理、确权登记、纠纷调处、合同及特殊载体等进行分类收集。综合管理类要紧紧把握收文和发文关,收到文件材料,逐一登记收集;自发文件采取边形成边收集的方法。确权登记类可分为3小类收集:一是确权登记工作汇总、登记、核准等综合性材料单独收集;二是农户信息可以采取“一户一卷”的方式进行收集,以方便下一步整理和利用;三是各种测绘图纸,按照实测草图、地块分布图、成果公示图等类别进行收集。要加强特殊载体类档案如数码照片、录音录像和测绘数据的收集。收集工作要紧扣承包地确权工作环节,同步开展,从会议召开、工作机构成立、方案制定、招投标、入户调查、地块确认、指界签字、问题梳理、实测数据、图纸输出、公示确认、成果归户、合同签订等,形成文字和信息的就收集,这样才能保证收集到的文件材料能够真实完整地记录确权工作全过程。同时,收集过程中注意强化文件制成材料、签字印签手续、复制件页面清晰程度、非纸质材料存储条件等要求,有效规避整理归档环节需处理的各种问题,将问题处理在萌芽状态,减少归档工作障碍。

科学整理,保障利用

承包地确权工作作为一项系统工程,跨越时间长,各种情况复杂,工作难度大。加之各地推进速度不一,采取的工作形式也有差别。档案部门要想全面推进、整齐划一地去指导不易实现。但是无论以何种形式,都必须紧紧围绕“收”“管”“用”去开展工作。在“收“的基础上进行系统规范科学地整理,保障利用工作开展。作为阶段性工作,承包地确权档案以专题为单位进行管理更为科学。确定好承包地确权档案的全宗属性、分类方法,突破年度立卷的形式,待承包地确权工作收尾、文件材料收集工作全部结束时,再对归档文件进行集中整理,更系统地组织案卷之间的排列顺序,同时防止由于整理工作思路不清晰造成返工。同步指导做好利用登记工作。建议农业部门将承包地确权电子档案管理工作统筹到承包地确权数据管理平台中,推进承包地确权档案信息化工作开展。

安全保管,统筹接收

承包地确权档案是承包地确权工作成果的积累和体现,是促进农村土地流转的基础和凭证,涉及国计民生、社会稳定,安全保管至为重要。各地农村土地承包管理部门工作环境千差万别,保管条件不一,有的地方能够单独配备专门档案室,但大多数地方只是存放于办公室,防火、防盗、防潮等技术要求不能保证。各地在指导工作过程中,必须高度重视档案的安全保管问题,不断强化档案管理人员安全保管意识,对发现的安全隐患,及时提出安全保管要求和建议,确保承包地确权档案不丢失、不损毁、不被破坏。

承包地确权档案收好存好,才能充分保障利用。一是确定由谁存。吉林省总结一轮和二轮承包地档案由村管理存在流失现象的教训,结合全省承包地确权调查和实测工作由乡镇统一领导开展实际,将确权登记类涉及农户的重要凭证性材料,归在乡镇级归档材料中,减轻村级档案保管压力,保证这部分档案在乡镇能够得到更安全的保管。二是确定存到哪。承包地确权档案总体数量庞大,调研发现,各县承包地确权档案总体数量占本级国家综合档案馆馆藏量的60%~80%,目前吉林省80%的县级综合档案馆没有能力承接承包地确权档案进馆。按照吉林省政府2015年专题会议精神,为保证全省承包地确权档案安全保管,县级档案馆有接收能力的,验收结束后,马上接收进馆;县级档案馆不具备接收能力的,由县级农业部门负责,集中到县级农业部门统一保管,待同级档案馆具备接收能力时,再移交进馆保存。

作者单位:吉林省档案局

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责任编辑:中国档案
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